Nukleare Abrüstung bleibt eine Priorität der Schweiz
Die Schweiz engagiert sich im Rahmen des Atomwaffensperrvertrags (NPT) für die nukleare Abrüstung auf der ganzen Welt. Im Gegensatz dazu strebt der Kernwaffenverbotsvertrag (TPNW) ein umfassendes Verbot an, ein Ziel, das die Schweiz grundsätzlich teilt. Trotzdem sieht der Bundesrat derzeit keinen Handlungsbedarf für eine Neupositionierung und ist der Auffassung, dass Wirkung und Reichweite des TPNW gering sind, weil er ohne die Atomwaffenbesitzer verhandelt wurde. Ein Grossteil der Staatengemeinschaft betrachtet den TPNW nicht als zielführend, darunter fast alle Länder Europas. Fakten, Zahlen und Antworten auf die zentralen Fragen.
Der Kernwaffenverbotsvertrag (Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons TPNW) und der Atomwaffensperrvertrag (Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons NPT) sind zwei völkerrechtliche Instrumente, die sich mit nuklearer Abrüstung und Nichtverbreitung befassen. Obwohl beide Verträge das gleiche Ziel verfolgen, eine Welt ohne Atomwaffen, gibt es entscheidende Unterschiede in ihrem Ansatz, ihrer Reichweite und ihren Auswirkungen.
Der Atomwaffensperrvertrag (NPT)
Der NPT wurde 1968 verhandelt und trat 1970 in Kraft. Er besteht aus drei Pfeilern: atomare Abrüstung, Nichtverbreitung von Nuklearwaffen und die friedliche Nutzung der Kernenergie. Die fünf im NPT anerkannten Kernwaffenbesitzer verpflichten sich, keine Atomwaffen an andere Staaten weiterzugeben, während die Nichtkernwaffenstaaten auf deren Entwicklung verzichten und internationale Inspektionen durch die Internationale Atomenergie-Organisation (IAEO) zulassen müssen, um sicherzustellen, dass ihre nuklearen Aktivitäten ausschliesslich friedlichen Zwecken dienen.
Seinen Hauptzweck, das Abwenden des 1960 erwarteten Schreckensszenarios mit über 20 kernwaffenbesitzenden Staaten, erfüllte der NPT klar. Auch die durch den NPT garantierte friedliche Nutzung der Kernenergie in den Bereichen von Energie, Forschung, Medizin oder Landwirtschaft ist eine Erfolgsgeschichte.
Im Gegensatz zum NPT wurde der TPNW 2017 verabschiedet und trat 2021 in Kraft. Der TPNW zielt darauf ab, Atomwaffen vollständig zu verbieten und zu eliminieren. Der Vertrag verbietet allen Vertragsparteien Atomwaffen zu entwickeln, zu testen, herzustellen, zu erwerben, zu besitzen oder auf ihrem Staatsterritorium zu stationieren. Für die Kernwaffenbesitzer, die dem Vertrag nicht beigetreten sind, ergeben sich aus dem TPNW keine Abrüstungsverpflichtungen.
Ein wesentlicher Unterschied zwischen den beiden Verträgen besteht in der Art, wie sie verhandelt wurden und der Zustimmung der bestehenden und anerkannten Nuklearwaffenstaaten. Der NPT wurde durch Verhandlungen zwischen den damaligen Supermächten (USA und UdSSR) initiiert. Fünf Nuklearwaffenstaaten (USA, Russland, China, Frankreich, Vereinigtes Königreich) werden im NPT als legitime Nuklearwaffenstaaten anerkannt, die gemäss Vertrag schrittweise abrüsten müssen, während andere Staaten auf die Entwicklung und den Erwerb von Atomwaffen verzichten müssen. Die Abrüstung kam nach dem Ende des Kalten Kriegs voran, ist aber seit einigen Jahren ist ins Stocken geraten.
Der TPNW hingegen wurde von Staaten vorangetrieben, die keine Atomwaffen besitzen. Sie kritisieren die langsamen Fortschritte der NPT-Umsetzung und wollen mehr Druck aufsetzen zu Gunsten der Abrüstung. Weil der TPNW nicht auf die Unterstützung der Kernwaffenbesitzer und derer Alliierten zählen kann, ist die Wirkung dieses neuen Vertrags ungewiss.
Ein weiterer Aspekt ist die Umsetzung und Durchsetzung der Verträge. Der NPT enthält Mechanismen zur Überprüfung und Durchsetzung durch die IAEO, die mit regelmässigen Inspektionen sicherstellt, dass die Vertragsstaaten ihren Verpflichtungen nachkommen. Der TPNW verfügt derzeit über keinen derartige Kontrollmechanismus und sieht lediglich vor, dass die Vertragsstaaten die Umsetzung des Vertrags an Konferenzen besprechen.
Position der Schweiz zum TPNW
Die Schweiz ist dem TPNW bisher nicht beigetreten. Der Bundesrat entschied an seiner Sitzung vom 27. März 2024, dass weiterhin kein Handlungsbedarf für eine Neupositionierung besteht. Unabhängig von diesem Entscheid bleibt die Schweiz weiterhin im NPT für eine Welt ohne Atomwaffen engagiert. Sie hat den NPT bereits im Jahr 1977 ratifiziert und ist davon überzeugt, dass nukleare Abrüstung nur gemeinsam mit den offiziellen Atommächten angegangen werden kann. Vor diesem Hintergrund beobachtet die Schweiz die Entwicklungen bei der Umsetzung des TPNW und evaluiert diese laufend. In ihrer Rolle als Beobachterstaat innerhalb des TPNWs setzt sie sich für eine konstruktive Koexistenz und die Nutzung von Synergien der beiden Verträge ein.
Fragen und Antworten
Die Schweiz misst der nuklearen Abrüstung weiterhin hohe Priorität bei und hat dazu eine Strategie Rüstungskontrolle und Abrüstung 2022-2025 veröffentlicht. Der NPT ist der massgebende Vertrag mit 191 Mitgliedsstaaten, der auch die Kernwaffenstaaten USA, Russland, China, Frankreich, UK einfindet. Er ist der Grundpfeiler der nuklearen Rüstungskontrolle und der globalen Sicherheitsarchitektur – und die Schweiz setzt sich aktiv für die Stärkung dieser Architektur ein. Der Beobachter-Status zum TPNW erlaubt es der Schweiz zudem, die Rolle einer Vermittlerin zwischen TPNW-NPT einzunehmen und eine konstruktive Koexistenz der Verträge zu gewährleisten. Die Schweiz hat sich z.B. auch im Sicherheitsrat für die nukleare Abrüstung eingesetzt. Sie ist der Ansicht, dass die Abrüstung am ehesten «mit», nicht «gegen» die Kernwaffenstaaten erreicht werden kann. Die humanitäre Tradition der Schweiz hängt nicht von der Unterzeichnung dieses einen Vertrags ab, der weit von einer globalen Unterstützung entfernt ist und dessen Auswirkungen derzeit nicht handfest sind.
Die Schweiz stellt die humanitären Konsequenzen von Kernwaffen weiterhin in den Vordergrund und wird humanitäre Anliegen in der nuklearen Abrüstung verteidigen, insbesondere im Rahmen des NPT. Sie bekräftigt auch ihre Position, dass es aus ihrer Sicht kaum vorstellbar ist, wie ein Einsatz von Kernwaffen in Übereinstimmung mit den Anforderungen des Völkerrechts, insbesondere des humanitären Völkerrechts, erfolgen könnte. Zahlreiche andere Staaten, die sich stark humanitär engagieren, sind ebenfalls nicht im TPNW.
Unabhängig von der TPNW-Entscheidung bleibt die Schweiz in der Abrüstung engagiert. Sie setzt sich weiterhin im NPT für eine Welt ohne Atomwaffen ein. Wie in der Strategie Rüstungskontrolle und Abrüstung 2022-2025 festgehalten, ist die nukleare Abrüstung ein zentraler Bereich. Die humanitäre Tradition der Schweiz wird fortgeführt: die Schweiz unterstützt die Anerkennung und Unterstützung der Opfer von den Folgen von nuklearen Explosionen, sie erachtet die Bereiche Opferhilfe und Umweltsanierung als wichtige Themen. Zudem ist sie weiterhin in der Reduktion der nuklearen Risiken engagiert. Die Schweiz bleibt TPNW-Beobachterin und wird auch an den künftigen Konferenzen des TPNW teilnehmen. Sie strebt weiterhin eine Rolle der Brückenbauerin zwischen Kernwaffen- und Nichtkernwaffenstaaten an und arbeitet mit allen Staaten für das Ziel einer Welt ohne Kernwaffen zusammen. Zudem ist die Schweiz ein aktives Mitglied der Stockholm Initiative, in der sie sich für die Entwicklung von nuklearen Abrüstungskonzepten und deren Verifikation engagiert. Darüber hinaus arbeitet sie auch eng mit der IAEO zur Stärkung der nuklearen Sicherheit zusammen.
Der 24. Februar 2022 und die russische Aggression gegen die Ukraine stellen eine Zeitenwende dar, vor allem in Europa, wo plötzlich wieder ein bewaffneter Konflikt wütet. Die sicherheitspolitischen Fragen sind in den Vordergrund gerückt. Vor einigen Jahren hätte man sich nicht vorstellen können, dass es in Europa wieder zu einem bewaffneten Konflikt kommt. Auch in der Abrüstungsdiskussion kam es zu einer Zäsur. Die Schweiz befindet sich in einem anspruchsvollen internationalen Kontext. Dieser ist geprägt von zunehmender Machtpolitik und zahlreichen geopolitischen Bruchstellen. In diesem Kontext stehen die Zeichen nicht mehr auf Abrüstung, sondern auf Aufrüstung. Auch Kernwaffen sind wieder stärker in den Fokus der Weltpolitik gerückt. Die Einschätzung von 2018, dass das langjährige Schweizer Ziel einer Welt ohne Kernwaffen in weite Ferne gerückt sei, akzentuiert sich in diesem Kontext.
Die Schweiz setzt sich zwar weiterhin für die nukleare Abrüstung ein und verfolgt das Ziel einer atomwaffenfreien Welt, doch im gegenwärtigen Kontext ist es unrealistisch, auf bedeutende Entwicklungen in diese Richtung zu hoffen.
Der Entscheid der Schweiz ist ein eigenständiger. Wir haben ihn sorgfältig abgeklärt. Die Abwägung berücksichtigt aber die weltpolitische Realität: Es ist eine Tatsache, dass der TPNW von keinem der 32 NATO-Mitglieder unterstützt wird. Überlegungen zur Verstärkung der Kooperation mit unseren Partnern spielen auch eine Rolle. Zudem stünde ein Beitritt zum TPNW im Gegensatz zu der von der Schweiz angestrebten verstärkten Zusammenarbeit mit europäischen und transatlantischen Partnern in sicherheits- und politischen Fragen. Diese Meinung teilte auch das Parlament, als das Postulat Dittli 22.3800 angenommen wurde. Die Schweiz muss der Tatsache Rechnung tragen, dass es die westlichen Staaten und wichtigsten Partner der Schweiz – namentlich die Atommächte USA, Frankreich und das Vereinigte Königreich, sowie die EU – sind, welche der Ukraine helfen, der Aggression Russlands die Stirn zu bieten, wovon auch die Sicherheit der Schweiz profitiert.
Es ist so, dass das Parlament und der Bundesrat dieses Geschäft unterschiedlich beurteilen. Aufgrund des Willens des Parlaments wurde die Frage eines möglichen Beitritts erneut aufgerollt. Aus Perspektive des Bundesrats überwiegen die Gründe gegen eine Mitgliedschaft. Ein solcher Entscheid muss die Exekutive mit der ganzen staatspolitischen Verantwortung angehen. Darum beauftragte der Bundesrat auch die Verwaltung, dies ganz genau zu untersuchen. Das sicherheitspolitische Umfeld ist heute ein ganz anderes als noch 2018 (Motion Sommaruga). Der Ständerat hat dies erkannt und den Bundesrat aufgefordert, die aussen- und sicherheitspolitischen Implikationen eines TPNW-Beitritts im Lichte des Ukraine-Krieges zu prüfen (Postulat Dittli). Friedenspolitische, humanitäre und völkerrechtliche Überlegungen waren Teil der Überlegungen. In Erfüllung von Postulat Dittli wurde ein Bericht verfasst. Aktuell sprechen die aussen- und sicherheitspolitischen Erwägungen gegen einen Beitritt. Auch der Bundesrat sieht derzeit keinen Handlungsbedarf für eine Neupositionierung.
Das EDA nimmt die Ankündigung einer Unterschriftensammlung zur Kenntnis. Diese innenpolitische Dynamik wird der Bundesrat eng verfolgen. Positiv ist, dass sich so die Gelegenheit ergibt für eine sachliche Diskussion mit der Bevölkerung. Eine Auseinandersetzung über die sicherheitspolitische und friedenspolitische Einordnung der zahlreichen Pro und Kontra-Argumente kann also durchaus eine Chance sein.
Der Bundesrat teilt zwar die Besorgnis der Initianten über die Risiken von Atomwaffen und das Ziel einer atomwaffenfreien Welt, ist aber der Ansicht, dass die Wirkung des Vertrags und die sicherheitspolitischen Interessen der Schweiz zum jetzigen Zeitpunkt nicht für einen Beitritt der Schweiz zum TPNW sprechen. Der Bundesrat hält sich aber bei Bedarf, resp. wenn sich die Ausgangslage merklich verändert, die Möglichkeit einer erneuten Standortbestimmung vor.
