Trabajo en estados frágiles: apoyar a largo plazo al gobierno y a la población

Suiza promueve las sociedades pacíficas, justas e inclusivas en el marco de la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. Invierte en los esfuerzos del Diálogo internacional sobre la consolidación de la paz y del Estado (IDPS, por sus siglas en inglés). Junto con otros actores de la cooperación para el desarrollo, Suiza se compromete a basar su acción en un riguroso análisis del contexto, así como a recurrir a métodos que tengan en cuenta la dinámica del conflicto, con el objetivo de promover la resiliencia de la comunidad, mitigar los conflictos políticos y sociales, y apoyar las vías de salida de la fragilidad.

En 2015, la COSUDE aprobó sus propios objetivos para la paz y la consolidación del Estado (Peace & Statebuilding Goals), basándose en el modelo de los objetivos elaborados en el marco del Diálogo Internacional (IDPS), gracias a los esfuerzos de la OCDE.

Esos objetivos reconocen la importancia de acompañar las trayectorias de desarrollo de sus contrapartes hacia una salida de la fragilidad. Suiza lleva a cabo ese acompañamiento integrando en todas sus políticas y operaciones consideraciones vinculadas a la fragilidad. Se esfuerza especialmente en reforzar e influir sobre los aspectos relacionados con la implementación del Objetivo de Desarrollo Sostenible 16 y los objetivos de consolidación de la paz y del Estado (PSGs de la OCDE).

Para ello, Suiza se esfuerza por comprender la fragilidad en toda su complejidad y todas sus dimensiones. Desarrolla normas operacionales y de aseguramiento de la calidad relacionadas con las nuevas estrategias. Para implementar sus nuevos programas en las regiones afectadas, cuenta con una amplia gama de instrumentos que son específicos para cada contexto y sensibles a los conflictos, especialmente gracias a las capacidades de su personal en materia de gestión de programas sensibles al conflicto (GPSC) y de enfoques basados en los derechos humanos (HRBA).

Junto con sus contrapartes, Suiza procura brindar asistencia de forma más inteligente en los contextos frágiles, e intensificar sus esfuerzos en materia de prevención, consolidación y mantenimiento de la paz; al tiempo que apoya los esfuerzos y capacidades de los Estados contrapartes en la implementación de soluciones inclusivas para las fragilidades que les afectan.

Prevenir y superar las crisis

La COSUDE se ha fijado el objetivo de contribuir significativamente a la reducción de las causas de los conflictos, al incremento de la resistencia a las crisis y a la mejoría de la situación de los derechos humanos, y, de forma general, a la resolución pacífica de los conflictos sociales y políticos en los países donde está presente.

Los diez principios de la OCDE constituyen el marco de sus actividades en los países y regiones frágiles y afectados por conflictos. Esos principios tienen como objetivo apoyar a los reformadores nacionales en la construcción de instituciones públicas efectivas, legítimas y sólidas. Concretamente, recomiendan las siguientes acciones:

• Tomar el contexto como punto de partida
• Evitar daños
• Centrarse en la construcción del Estado como objetivo central
• Priorizar la prevención
• Reconocer los vínculos entre los objetivos políticos, de seguridad y de desarrollo
• Promover la no discriminación como base para sociedades estables e inclusivas
• Alinearse con las prioridades locales de diferente manera en los distintos contextos
• Convenir mecanismos de coordinación prácticos entre los actores internacionales
• Actuar rápido, pero permanecer comprometido en medida suficiente a fin de que se puedan alcanzar éxitos
• Evitar la exclusión

Intervenciones a largo plazo y un enfoque flexible

Una mayor participación en los países y regiones frágiles y afectados por conflictos requiere un compromiso a largo plazo y una manera de trabajar flexible. Se precisa tiempo para construir y estabilizar estructuras estatales, así como para ganar la confianza de la población. Según el Banco Mundial, los países que han vivido un largo período de guerra necesitan por lo menos entre 15 y 30 años para poder volver a establecer un gobierno que funcione.

La COSUDE adapta continuamente su acción y los instrumentos de la cooperación al desarrollo al contexto local y a las situaciones cambiantes. Su acción se basa en la ayuda humanitaria, la cooperación al desarrollo, el apoyo a las actividades de una organización internacional o en una combinación de esos instrumentos.

Una cooperación al desarrollo exitosa requiere un análisis claro de la situación. Para ello, la COSUDE colabora con otras oficinas federales, la sociedad civil y organizaciones multilaterales.

Combinación de experiencia y visión a largo plazo

La labor de la COSUDE está marcada por una larga experiencia y una planificación con miras al futuro. Un compromiso a largo plazo en favor de la paz y de un Estado operativo puede contribuir a superar la fragilidad y la violencia. Ejemplo de Nepal: durante el conflicto armado de 1996–2006, Suiza no suspendió ninguno de sus proyectos sino que los adaptó continuamente. De esa manera, se pudieron continuar durante el conflicto armado los programas de desarrollo en el ámbito de la educación y de la construcción de puentes y carreteras, así como en el sector forestal. Lo mismo ocurre en países como Haití, Myanmar o Burundi, donde la situación también ha empeorado en los últimos años.

Un compromiso a más largo plazo en contextos complejos y dinámicos requiere, por una parte, un análisis más cuidadoso de cada situación y, por otra, el refuerzo de la aceptación entre los distintos actores. Esto se aplica tanto a la cooperación al desarrollo como a la ayuda de emergencia y a la ayuda a la transición. El contacto regular con los grupos destinatarios y el enfoque del trabajo en función de las necesidades de los pobres, así como la colaboración de personas de procedencias étnica y social muy diversa contribuye a crear las condiciones propicias para que se dé un compromiso a largo plazo y a que dé sus frutos.

Estrategias de programas sensibles a los conflictos, a los riesgos y a los procesos de cambio

Bajo el término Gestión de programas sensible a los conflictos GPSC (conflict sensitive program management), la COSUDE ha desarrollado una amplia gama de métodos sensibles a los conflictos con los que se trabaja en la cooperación al desarrollo en los países y regiones frágiles y afectados por conflictos. Sensibilidad al conflicto significa que se tienen en cuenta las interacciones entre el conflicto y la acción, con el fin de evitar efectos negativos (agravación del conflicto) y aumentar los efectos positivos para la paz. Por otro lado, esos métodos implican un análisis más exhaustivo de los riesgos relacionados con el contexto, los programas o la institución. De este modo, las intervenciones de Suiza tienen mayor capacidad para apoyar las trayectorias de desarrollo que brinden las mejores perspectivas a las poblaciones o para reaccionar ante un cambio significativo en la situación.

Entre otros, son importantes:

• El análisis del contexto: se analiza la dinámica de un conflicto y, sobre esa base, se desarrolla una estrategia para ayudar a los países a superar el conflicto. Al mismo tiempo, se ha de entender y evaluar regularmente la interacción entre un programa y el contexto.
• Los escenarios: se pronostican y anticipan las tendencias en los cambios del contexto a fin de alcanzar los principales objetivos de la cooperación al desarrollo suiza mediante ajustes en los programas. El objetivo del trabajo en contextos frágiles es poder seguir trabajando incluso si la situación empeora (stay engaged).
• La gestión: la gestión de los riesgos y de la seguridad, la comunicación y la composición de equipos que representen la diversidad étnica o social de la región, están entre las principales tareas de gestión.
• Evitar daños: «Evitar daños»: la GPSC prevé, además de la detección temprana de conflictos o del apoyo a un país en conflicto, la sensibilización del personal de la COSUDE. Éstos deben prestar suma atención a fin de no reforzar involuntariamente los conflictos existentes. Para ello se trabaja con el concepto de «no hacer daño» (do no harm).

De contextos frágiles a contextos de paz: el acompañamiento de los procesos de transición

La adopción del Objetivo 16 sobre sociedades pacíficas e inclusivas, dotadas de instituciones sólidas, incluido en la Agenda 2030 en 2016, marcó un punto de inflexión. La comunidad de profesionales del desarrollo ahora está lidiando directamente con cuestiones relacionadas con la paz en sus intervenciones.

Ese hecho demuestra además el éxito de los esfuerzos desplegados por Suiza y por otros donantes en el seno de la OCDE para lograr el Nuevo acuerdo para el compromiso en los Estados frágiles, también llamado New Deal, alcanzado en 2011, en Busan. El propósito de esa iniciativa era, concretamente, ayudar a los Estados frágiles en su transición a la paz y responder a las necesidades específicas de su situación, en particular mediante la adopción de los cinco objetivos para la consolidación de la paz y del Estado, Peacebuilding and Statebuilding Goals (PSG):

• Legitimidad política: fomentar bases políticas inclusivas y la resolución de conflictos
• Seguridad: establecer y reforzar la seguridad humana
• Justicia: poner remedio a las injusticias y mejorar el acceso de las personas a la justicia
• Fundamentos económicos: generar empleo y mejorar los medios de vida
• Ingresos y servicios: gestionar los ingresos y crear las capacidades necesarias para una prestación de servicios transparente y equitativa

Suiza ha desempeñado un papel activo en la adopción del nuevo acuerdo y sigue basándose en sus objetivos para orientar su acción en situaciones de fragilidad.

Contextos frágiles o afectados por conflictos en los que la COSUDE está comprometida

Casi la mitad de los países y regiones en los que Suiza se compromete están considerados frágiles: sufren los males de un conflicto interno o externo y frecuentes catástrofes naturales, sus instituciones estatales son débiles o inestables y la población, de una extrema pobreza, es víctima de violencias y de arbitrariedad política.