Guerre contre l’Ukraine: mesures prises par la Confédération depuis le 24 février 2022

Dès le début de l’agression militaire de la Russie contre l’Ukraine, les membres du Corps suisse d’aide humanitaire (CSA) ont évalué les besoins en Pologne et en Moldova, puis collaboré étroitement avec l’Ambassade de Suisse à Kiev pour mettre en place des centres d’aide matérielle destinée aux personnes touchées par la guerre. Ces centres ont ensuite coordonné les livraisons de matériel de secours. Jusqu’ici, l’Aide humanitaire de la Confédération a acheminé plus de 1000 tonnes de matériel de Suisse vers l’Ukraine (tentes, générateurs, matériel médical, etc.) et acheté plus de 4765 tonnes de denrées alimentaires vitales en Ukraine pour venir en aide à la population.

Dans le cadre du plan d’action pour les secours d’hiver, la Confédération a en outre soutenu des projets visant à réhabiliter rapidement les infrastructures civiles détruites (réparations d’urgence dans les domaines énergétique, routier et sanitaire, p. ex.). Divers projets de l’aide humanitaire ont pu être lancés dans des domaines déjà investis par la coopération au développement et dans lesquels des partenariats solides avaient été établis.

Depuis février 2022, plus de 70 spécialistes du CSA ont été envoyés en Ukraine et en Moldova, afin de prêter main-forte aux représentations de la Suisse et d’apporter un soutien aux organisations humanitaires présentes sur place (CICR, ONU, ONG). 

Newsticker Ukraine

La coopération internationale de la Suisse mène des activités en Ukraine depuis les années 1990. L’engagement actuel de la Suisse repose sur le programme de coopération 2020-2023, dont les priorités sont les suivantes: 

• renforcer les institutions démocratiques;
• améliorer la santé de la population (améliorer les soins médicaux de base);
• promouvoir une urbanisation durable (p. ex. efficacité énergétique, mobilité douce);
•  renforcer la compétitivité des petites et moyennes entreprises (PME agricoles, accès aux services financiers).

Ces activités se sont révélées très efficaces et seront poursuivies moyennant les ajustements requis. La Suisse a par exemple adapté un projet de la coopération au développement destiné à la réadaptation des personnes victimes de stress post-traumatique. Un autre projet permet d’approvisionner différentes régions ende produits chimiques et ende matériel garantissant l’hygiène de la production laitière. Ces fournitures assurent la survie financière du secteur laitier. 

Ukraine (Coopération internationale)

Pour apporter une aide financière, la Confédération utilise les instruments d’organisations internationales telles que la Banque mondiale et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD). Celles-ci ont institué des fonds afin de rassembler les contributions versées à l’Ukraine par différents pays.

La guerre ayant provoqué un effondrement des recettes fiscales en Ukraine, le fonds pour la paix de la Banque mondiale veille à maintenir l’équilibre des finances de l’État et à garantir le versement des salaires du personnel des services publics par exemple (enseignement, police, etc.). La Suisse a soutenu le fonds à hauteur de 10 millions de francs en 2022 et prévoit d’apporter un soutien supplémentaire de 20 millions de francs au budget de l’État ukrainien en 2023.
Par le biais du Fonds d’affectation spéciale pour l’aide, le redressement, la reconstruction et la réforme de l’Ukraine (Ukraine Relief, Recovery, Reconstruction and Reform Trust Fund, URTF), elle participe à la réparation urgente des infrastructures énergétiques détruites.

Dans le cadre de la BERD, la Suisse s’engage surtout en faveur de l’économie privée en Ukraine. Le fonds d’aide aux petites entreprises (Small Business Impact Fund, SBIF) de la BERD contribue par exemple à améliorer le contexte dans lequel évoluent les PME. Les activités menées à cet effet consistent à fournir des conseils, à consolider les chaînes d’approvisionnement, à assurer l’accès au financement et à créer des parcs industriels. Au travers de la SFI (Société financière internationale), la Suisse soutient un instrument de financement mixte à hauteur de 10 millions de francs, qui permet d’octroyer des crédits aux agriculteurs et aux entreprises agricoles.

Par l’intermédiaire du Swiss Investment Fund for Emerging Markets (SIFEM), la Suisse investit dans le Horizon Capital Growth Fund, qui apporte un appui aux start-ups actives dans l’informatique et l’export.

Ukraine (SECO)

En l’absence de justice, aucune paix durable ne sera possible en Ukraine. C’est pourquoi la Suisse soutient les mécanismes et les processus de poursuite pénale des violations du droit international que constituent notamment les crimes de guerre ou le crime d’agression. Soutenue par 42 autres pays, elle a ainsi déféré la situation en Ukraine devant la Cour pénale internationale, de sorte que le procureur a pu immédiatement ouvrir des investigations.

Cependant, étant donné l’ampleur sans précédent des crimes liés à l’agression militaire de la Russie, il sera impossible d’engager des poursuites pénales pour chaque cas. C’est pourquoi la Suisse soutient l’Ukraine dans sa volonté de compléter par d’autres mécanismes et activités l’obligation de rendre des comptes en matière pénale. Dans cette optique, elle assiste par exemple les autorités ukrainiennes dans la recherche et l’identification de personnes disparues. Elle apporte également son concours aux activités de déminage humanitaire afin de permettre aux civils de reprendre rapidement possession de leur domicile et de leurs biens. La Suisse a par ailleurs soutenu des mécanismes d’investigation de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et de l’ONU.

Droit international humanitaire

Diplomatie des droits de l’homme

Paix

Au début du conflit, la Suisse a proposé ses bons offices aux deux belligérants, notamment les services suivants:

• Accueillir des discussions et des rencontres. Elle offre ainsi une plateforme établie avec la Genève internationale. En tant que siège européen des Nations Unies, Genève offre une grande valeur ajoutée aux processus de paix. Genève réunit continuité, expertise, infrastructure et acteurs pertinents.
• Apporter un appui substantiel et technique à d’éventuelles négociations.
  
• Assumer le rôle de puissance protectrice. L’Ukraine a émis le souhait que la Suisse exerce un mandat de puissance protectrice et représente ses intérêts en Russie. Les négociations en ce sens se sont achevées avec succès le 1er juillet 2022. Le mandat de puissance protectrice ne peut cependant entrer en vigueur qu’avec l’accord de la Russie. En effet, l’accord des trois États concernés est nécessaire pour un mandat de puissance protectrice, selon la Convention de Vienne. En cas d’accord de la Russie, la Suisse pourra activer la section des intérêts étrangers au sein de son ambassade à Moscou et fournir des services, consulaires principalement, aux Ukrainiennes et aux Ukrainiens séjournant en Russie.

Bons offices

Début juillet 2022, Ignazio Cassis, alors président de la Confédération, et Denys Chmyhal, premier ministre ukrainien, ont réuni les principaux acteurs (UE et organisations internationales) autour d’une même table afin de faire progresser le processus de reconstruction de l’Ukraine. Le cadre politique de cet effort est défini dans la Déclaration de Lugano. Celle-ci prévoit que le processus soit piloté par l’Ukraine, mais que celle-ci devra également poursuivre les réformes engagées. Les Principes de Lugano, qui font partie intégrante de la déclaration, englobent les valeurs de référence communes pour l’avenir. Les délégations de 59 États et organisations ont pris part à la conférence qui s’est tenue à Lugano.

Les Principes de Lugano ont été rappelés durant les conférences de Berlin (octobre 2022) et de Paris (décembre 2022), qui ont toutes deux traité du soutien à l’Ukraine et de la poursuite du processus de reconstruction. La Suisse participera activement à la prochaine Ukraine Recovery Conference, qui aura lieu à Londres en 2023.  

Dossier URC2022

Dans la perspective de la prochaine période stratégique de la CI (2025-2028), le Conseil fédéral a réservé des fonds pour un montant d’environ 1,5 milliard de francs en faveur de l’Ukraine. Ce montant comprend entre 5 à 10% des ressources de la CI consacrées aux opérations de soutien menées en Ukraine et dans la région (aide humanitaire et coopération au développement), auxquels s’ajoute l'accroissement des dépenses réalisées au cours de cette période stratégique, réservé à titre préventif pour la reconstruction en Ukraine (environ 650 millions de francs). 

En comptant également les quelque 300 millions de francs prévus pour 2023-2024, le montant total est estimé à environ 1,8 milliard de francs.

Depuis le début de l’agression russe, la situation en Ukraine a souvent fait l’objet de débats au sein de diverses organisations. L’Ukraine a ainsi régulièrement figuré à l’ordre du jour des séances du Conseil de sécurité de l’ONU.

Dans ses prises de position sur la situation en Ukraine, tant devant l’Assemblée générale qu’au Conseil de sécurité de l’ONU, dont elle est membre non permanent depuis début 2023, la Suisse a sévèrement condamné l’agression militaire russe et toujours plaidé pour le respect du droit international et la protection de la population civile.

Le Conseil des droits de l’homme de l’ONU, à Genève, a créé, notamment avec l’appui de la Suisse, une commission d’enquête chargée de réunir des informations sur les violations des droits de l’homme et du droit international humanitaire dans le cadre du conflit.

La Suisse a chaque fois pris position sur la situation en Ukraine lors des débats consacrés à ce sujet au Conseil de l’Europe et au sein de l’Organisation pour la sécurité et la collaboration en Europe (OSCE).

Conseil de sécurité de l’ONU – L’aperçu des actualités

OSCE

«À moyen terme, il sera très important de réunir tout le monde autour de la table»

Conseil de l’Europe

«Le choc a été grave mais il n’a pas affaibli le Conseil de l’Europe, au contraire»

Au travers du Fonds national de la recherche scientifique, un crédit de solidarité scientifique en faveur des chercheurs ukrainiens en Suisse doté de 9 millions de francs a été mis en place.

La Confédération s’est engagée pour la protection du riche patrimoine culturel ukrainien en finançant des projets d’acteurs de la société civile suisse ainsi qu’en soutenant financièrement des organisations internationales telles que l’UNESCO ou l’OSCE. Pour empêcher la destruction et le transfert illégal de biens culturels ukrainiens, des fonds ont par exemple été alloués pour renforcer les contrôles aux frontières et mettre en place une plateforme en ligne pour faciliter les échanges d’informations entre pays.

Du matériel de protection et de conditionnement, désormais introuvable en Ukraine, a aussi été livré dans plus de cinquante musées des régions d’Odessa et de Charkiw. Plusieurs pièces uniques issues de la collection du Musée national d’art de Kiev ont en outre été acheminées en Suisse dans le but de les préserver et de les présenter au public. Elles sont exposées depuis décembre 2022 au Kunstmuseum de Bâle. Une collection de livres en langue ukrainienne a par ailleurs été constituée dans des bibliothèques de lecture publique suisses grâce à l’aide financière octroyée par la Confédération.

Guerre en Ukraine : mesures pour les scientifiques (Fonds national suisse)

Le 28 février 2022, le Conseil fédéral a décidé de reprendre les sanctions de l’UE contre la Russie et le Bélarus pour en accroître l’impact. La Suisse s’est également associée très rapidement aux autres trains de sanctions que l’UE a adoptés par la suite. 

Ces sanctions comprennent entre autres des mesures ciblées à l’encontre de plus de 1’450 personnes et 206 entités (blocage de valeurs patrimoniales et interdiction de voyager), de nombreuses mesures dans le domaine financier, l’interdiction du commerce de certains biens, ainsi que des interdictions de fournir certains services au gouvernement ou à des entreprises russes. La Suisse a en outre repris les plafonds de prix applicables au pétrole brut et aux produits pétroliers russes (oil price cap). Elle veille à ce que les sanctions comportent des exceptions afin de ne pas entraver les activités humanitaires.

En reprenant les sanctions de l’UE, la Suisse ne porte nullement atteinte à sa neutralité. Elle continue de respecter sans restriction la neutralité au sens strict, c’est-à-dire le droit de la neutralité. Elle ne favorise aucun belligérant sur le plan militaire. Le Conseil fédéral a toutefois fait usage de la marge de manœuvre que lui ménage la politique de neutralité: en décidant de reprendre les sanctions contre la Russie, il a tenu compte du fait que l’agression militaire russe contre l’Ukraine constitue une violation grave des normes élémentaires du droit international.

La mise en œuvre effective et complète des sanctions adoptées constitue une priorité pour le Conseil fédéral. Dans ce domaine, la collaboration technique entre la Suisse et ses partenaires internationaux fonctionne parfaitement. Les experts compétents entretiennent des contacts quotidiens avec les autorités de sanction des différents pays. Les autorités suisses pratiquent activement l’échange d’informations, qu’autorise la loi sur les embargos. La Suisse est déterminée à poursuivre et, si nécessaire, à intensifier la collaboration avec les pays partenaires, dans un esprit constructif et en s’appuyant sur des valeurs et des objectifs communs.

Mesures en lien avec la situation en Ukraine (SECO)

Questions-réponses au sujet de la neutralité de la Suisse

En mars 2022, le Conseil fédéral a décidé pour la première fois d’activer le statut de protection S. Ce statut accorde aux personnes ayant fui l’Ukraine le droit de séjourner en Suisse sans devoir passer par une procédure d’asile ordinaire. Jusqu’à fin avril 2023, la Suisse a accordé ce statut à près de 79 000 personnes venues d’Ukraine, dont plus de 65 600 étaient actives à cette date.

Dans le cadre de la plateforme de solidarité avec la Moldova, la Suisse s’est par ailleurs déclarée prête à accueillir un contingent de 500 personnes ayant fui l’Ukraine en quête de protection et se trouvant dans ce pays. La Suisse a également admis en Suisse des personnes civiles venues d’Ukraine pour soigner des affections physiques aiguës. D’autres groupes de personnes ayant besoin d’une protection particulière, tels les enfants orphelins ou placés, ont trouvé refuge en Suisse.

 Informations concernant la crise ukrainienne (SEM)

Après l'annexion de la Crimée par la Russie et l'éclatement du conflit armé dans l'est de l'Ukraine en 2014, la Suisse a décidé l’année suivante d'augmenter considérablement son engagement en Ukraine.

Le budget de la coopération internationale a été quasiment doublé pour la stratégie de coopération 2015-2018 et a encore été augmenté depuis. En outre, l'engagement de la DDC et du SECO a été renforcé par la Division Paix et droits de l'homme (à l'époque Division Sécurité humaine) et l'Aaide humanitaire de la Confédération.

En 2015, plusieurs convois de la Suisse ont atteint les zones séparatistes de l'est de l'Ukraine, où ils ont fourni à la population des produits chimiques pour le traitement de l'eau potable ainsi que et des médicaments. La Suisse a ainsi été le premier pays tiers à livrer  du matériel des biens de secours de cette ampleur des deux côtés de la ligne dite de contact. Au total, la Suisse a fourni une coopération internationale bilatérale de 250 millions de CHF en Ukraine entre 2014 et 2021, dont 41,5 millions de CHF d'aide humanitaire.

Ukraine (Coopération internationale)

En 2014, la Suisse a assuré la présidence de l'OSCE. A ce titre, elle a joué un rôle déterminant dans les efforts internationaux de désescalade de la situation en Ukraine.

Au vu des manifestations massives qui ont eu lieu à Kiev et dans d'autres villes ukrainiennes durant l'hiver 2013 et 2014 et qui ont fait de nombreuses victimes civiles en raison de la réaction brutale des forces de sécurité, le Conseil permanent de l'OSCE a décidé le 21 mars d'envoyer une mission civile d'observation spéciale en Ukraine. 

Cette mission a régulièrement rendu compte de la situation en matière de sécurité et informé sur d'autres thèmes. Elle a également offert un soutien à la médiation. Le Suisse Alexander Hug a étépendant plusieurs années le chef de mission suppléant (2014-2018).

En réaction au conflit dans l'est de l'Ukraine, l'OSCE a créé le Groupe de contact trilatéral (GCT) et, lors de négociations de haut niveau à Minsk, a défini - conjointement avec les Quatre de Normandie (les chefs d'État et de gouvernement de France, d’Allemagne, d’Ukraine et de Russie) - les accords qui serviront de base à la poursuite du processus de négociation. 

L'envoyée spéciale pour l'Ukraine et le GTC , la diplomate suisse Heidi Tagliavini, nommée par la présidence suisse, était alors sur place. Dans le cadre des négociations du GTC, la Suisse a assumé différents rôles clés. En plus de Heidi Tagliavini, , la Suisse  a mis d'autres personnes à disposition, comme Heidi Grau en tant qu'envoyée spéciale (2020-2021) et Toni Frisch en tant que coordinateur du groupe de travail humanitaire du GTC (2015-2021).

La crise qui a eu lieu à l'époque dans et autour de l’ Ukraine a révélé une crise plus profonde de la sécurité européenne. Dans le cadre de la présidence de l'OSCE en 2014, un panel d'experts a été créé en étroite collaboration avec la Serbie (présidence en 2015) et l'Allemagne (présidence en 2016), avec pour mission d'élaborer un rapport et des propositions (Panel of Eminent Persons on European Security as a Common Project).