Monsieur le Président du Conseil-exécutif,
Excellences,
Monsieur le Directeur,
Mesdames et Messieurs les Professeurs,
Mesdames et Messieurs,
Le droit humanitaire, c'est le réalisme sans la désillusion. Et Dieu sait que cela ne va pas de soi! N'a-t-on pas entendu qu' « humaniser la guerre, c’est comme si on voulait humaniser l’enfer » ! Ces mots ont été prononcés par un représentant britannique à l’occasion de la convocation de la Conférence de la Haye en 1907 dont le but était de codifier les lois et coutumes de la guerre. Quelques jours plus tard, les 44 Etats présents à cette Conférence adoptaient une Convention établissant le principe que « les belligérants n'ont pas un droit illimité quant au choix des moyens de nuire à l'ennemi ». Les Nations réunies à la Haye ont donc bel et bien jugé utile et possible d’humaniser la guerre.
Nous disposons aujourd’hui d’un corps de droit développé dont le but, pour des raisons avant tout humanitaires, est de limiter les effets des conflits armés et de protéger celles et ceux qui ne prennent pas part aux hostilités. Ce droit, qui protège également les biens culturels et l’environnement naturel, ne l’oublions pas, est le droit international humanitaire. Il est aussi appelé droit des conflits armés ou encore droit de la guerre. Ce droit s’est beaucoup développé au cours des dernières décennies. Pourtant des progrès sont toujours possibles et en l’occurrence nécessaire, surtout en ce qui concerne son application.
Cette journée a pour but de discuter de ce corps de droit. Le droit international humanitaire est plus que jamais d’actualité dans un monde où la population civile est la principale victime des conflits armés. Ces conflits qui deviennent de plus en plus complexes, s’éternisent et s’intensifient. Les collaborateurs des organisations humanitaires sont pris pour cible, les besoins humanitaires augmentent et obtenir l’accès aux zones en conflit est souvent devenu un réel défi. Les conflits armés en Libye et en Syrie ou encore les trop nombreux conflits oubliés tels que celui dans l’Est de la République démocratique du Congo, témoignent de cette actualité brûlante.
Chaque année, la journée du droit international public – ou droit des gens comme on l’appelle aussi joliment – permet d’approfondir une question particulière. « Le droit international humanitaire ou l’ambition d’humaniser la guerre », c’est le thème qui a été retenu cette année et qui doit nous interpeller sur une belle et noble ambition, mais surtout sur les moyens de la mettre en œuvre.
Car le fait que le droit puisse réglementer la guerre n’a rien ni d’incongru ni de candide. La guerre est un phénomène social dramatiquement humain, et toute activité humaine peut donner lieu – mais ne doit pas nécessairement toujours donner lieu ! - à l’élaboration d’un cadre juridique.
L’homme fait la guerre, c’est une triste réalité. Que ce soit pour des raisons de sécurité, de ressources, de prestige, de pouvoir ou encore pour acquérir des territoires, l’homme fait la guerre et vraisemblablement, il continuera de la faire. Selon certains calculs, il n’y aurait eu, de 1945 à nos jours, que 26 jours de paix dans le monde. Dans la Rome antique, le temple de Janus était fermé quand Rome était en paix, à l’aune du monde, il aurait donc été ouvert aux quatre vents presque sans interruption depuis des décennies.
On le voit, la guerre est malheureusement omniprésente et l’ambition de la soumettre au droit pour assurer le respect d’un minimum d’humanité lorsqu’elle survient, est tout simplement logique et je dirais « humaine ». Cette ambition correspond d’ailleurs bien aux principes de la politique extérieure de la Suisse qui fait la promotion de l’Etat de droit au sein de chaque pays, mais aussi dans la relation entre les pays, ; la Suisse veut, au fond, que le système international soit un « monde de droit ».
L’idée d’imposer des limites à la guerre est d’ailleurs aussi vieille que la guerre elle-même. Nous trouvons des traces de ces limitations dans la plupart des civilisations que ce soit sous forme de codes, de traités, de textes religieux ou de coutumes. Les grandes idées qui forment le socle du droit international humanitaire remontent aux origines de la civilisation.
Le droit international humanitaire cherche dès lors à limiter les conséquences des conflits armés. Il restreint les moyens et méthodes de guerre et accorde protection aux personnes ne participant pas aux hostilités. Il interdit par exemple de prendre la population pour cible de manière délibérée. Il interdit également l’usage d’armes ayant des effets indiscriminés, telles que les armes chimiques ou les armes à sous-munitions. Il interdit aussi de détruire délibérément l’environnement naturel sans lequel une société ne peut pas se développer.
Le principe cardinal du droit international humanitaire est que le seul but légitime que les Etats doivent se proposer, durant la guerre, est l'affaiblissement des forces militaires de l'ennemi.
Le droit international humanitaire établit donc un équilibre entre la conduite de la guerre – qui d’ailleurs nous le verrons est par la suite devenue elle-même « hors la loi » - et la protection à accorder à la population civile et à son cadre de vie.
Mesdames, Messieurs,
Le droit international humanitaire est en quelque sorte un droit d’exception. Il est prévu pour réglementer une situation qui existe, la guerre, même si elle a été elle-même interdite depuis lors par le droit international. Cette question a fait l’objet de nombreuses discussions au sein de l’Organisation des Nations Unies dans ses premières années d’existence. En 1945, les Etats promettaient de ne plus jamais avoir recours à la force dans leurs relations en adoptant la Charte des Nations Unies. Dans ce contexte, la Commission du droit international des Nations Unies avait décidé de ne pas inscrire à son ordre du jour le droit international humanitaire. Elle estimait que l’examen de cette branche du droit pourrait être considéré comme un manque de confiance à l’égard de l’efficacité des moyens placés à la disposition des Nations Unies pour assurer le maintien de la paix !
Par la suite et devant la réalité du monde, une manière plus pragmatique de voir les choses allait à nouveau s’imposer. Et le droit international humanitaire continue d’avoir toute sa place dans un monde où la guerre existe, tout simplement.
Le conseiller fédéral Max Petitpierre, qui a présidé au nom de la Suisse la Conférence diplomatique qui a vu adopter les quatre Conventions de Genève, déclarait : « notre vœu le plus ardent serait que ces quatre Conventions n’eussent jamais l’occasion d’être appliquées ». Il avait bien raison de formuler ce souhait. Mais il avait tout autant raison de faciliter la naissance de ces indispensables conventions.
Le cadre juridique entourant l’interdiction du recours à la force continue de progresser et la Suisse salue l’idée que les personnes qui déclenchent des guerres puissent être à l’avenir jugées et punies par la Cour pénale internationale, comme cela a été décidé lors de la conférence de Kampala en 2010. Par ailleurs, il est de la responsabilité du Conseil de sécurité de l’ONU d’autoriser une action militaire. Tenant compte de l’importance d’une telle décision, les méthodes de travail du Conseil de sécurité doivent correspondre à sa grande responsabilité. A cet égard, la Suisse demande aux Etats membres du Conseil de sécurité de ne pas user de leur droit de veto dans des situations où des génocides, des crimes contre l’humanité ou des crimes de guerres sont commis.
L’introduction de l’interdiction de recourir à la violence par l’ONU a été un important progrès en matière de droit international. Mais étant donné les réalités de la guerre, nous avons besoin des deux. Le droit international onusien qui interdit la guerre et le droit international humanitaire qui veut apprivoiser la guerre. Le doit international onusien et le droit de la guerre sont complémentaires.
Ce point de vue pragmatique a prévalu au fil des ans. Et aujourd’hui, le droit international humanitaire a aujourd’hui sa légitimité dans un monde où les guerres sont tout simplement une réalité.
Mesdames, Messieurs,
La Suisse entretient une relation particulière avec le droit international humanitaire. On peut même parler d'une aventure qui dure. La Suisse en tant qu’Etat, mais aussi les Suisses en tant qu’individus, ont joué un rôle moteur dans sa codification et son développement. Une telle influence d’un Etat sur une branche du droit international est plutôt rare et la « swissness » du droit international humanitaire peut légitimement être un objet de fierté.
La Suisse a convoqué toutes les Conférences diplomatiques qui ont élaboré les différentes Conventions de Genève et leurs trois Protocoles additionnels, raison pour laquelle l’axe du droit international humanitaire relatif à la protection des personnes est aussi appelé « droit de Genève ».
Et chacun sait que c’est un citoyen suisse, Henry Dunant, qui créa il y a 149 ans le Comité international de la Croix-Rouge, gardien du droit international humanitaire. Le CICR dont le nom comme l’emblème s’inspirent directement du drapeau suisse, est la plus ancienne organisation humanitaire et il fait partie du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge qui est le plus grand réseau humanitaire au monde. C’est aussi Dunant qui inspira la première Convention de Genève en 1864.
Si la Suisse n’a pas juridiquement parlant une responsabilité particulière à l’égard du droit international humanitaire, en tant que dépositaire des Conventions de Genève, son rôle historique, sa longue tradition humanitaire, et sa qualité d’Etat neutre et non membre d’alliance militaire ainsi que l’universalité de ses relations lui donnent une légitimité particulière en la matière.
La Suisse a donc logiquement fait du respect, de la promotion et de la mise en œuvre du droit international humanitaire une constante de sa politique étrangère. En conformité avec son obligation de respecter et de faire respecter le droit international humanitaire en tant que Haute Partie contractante.
La Suisse appelle lorsque nécessaire les parties à un conflit à respecter leurs obligations découlant du droit international humanitaire, comme elle l’a fait, malheureusement pour l’heure sans succès, en Syrie. Elle s’engage par ailleurs dans des situations concrètes pour améliorer le respect du droit. Par exemple, elle a mené dans le contexte du Soudan des activités de formation en droit international humanitaire. La Suisse mène en outre un dialogue sur le droit international humanitaire avec différents acteurs dans le Territoire palestinien occupé.
Elle soutient aussi des partenaires actifs dans le domaine, comme l’ONG « Geneva Call », qui veillent à ce que les acteurs non-étatiques respectent leurs obligations.
La 31e Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge a eu lieu à Genève en novembre de l’an dernier. Cela a été l’occasion pour les Etats de réaffirmer que le droit international humanitaire reste un cadre approprié pour réglementer le comportement des parties à un conflit armé.
Mais réaffirmer, cela ne suffit pas. Car les défis auxquels le droit international humanitaire doit faire face sont nombreux :
- nouvelles technologies,
- nouvelles armes,
- privatisation de la guerre,
- déplacement des champs de batailles vers des zones densément peuplées,
- accès humanitaire difficile,
- violence contre le personnel médical et humanitaire.
Pour s’assurer que le droit international humanitaire garde toute sa valeur et son efficacité, il faut raviver la flamme, il faut lui faire faire un saut qualitatif, c’est-à-dire le porter sur des champs de bataille qu’il ne connaissait pas au temps des conflits traditionnels. Rappelons nous la phrase de Thomas More : « La tradition c’est passer le flambeau, pas veiller sur des cendres ! ». Oui nous devons raviver la flamme de cette belle et utile tradition suisse, en adaptant le droit international humanitaire au monde d’aujourd’hui !
Nous ferions erreur aujourd’hui en cherchant à développer ou à appliquer le droit international humanitaire uniquement dans le contexte de conflits traditionnels, alors qu’il n’en existe presque plus sur notre planète, mais que les conflits non-internationaux sont aujourd’hui les plus fréquents, c'est-à-dire des conflits qui opposent un acteur étatique à des groupes armés, ou des groupes armés entre eux. Pensons aux conflits actuels en Syrie, en Afghanistan, au Mali, en RDC : ce sont tous des conflits non-internationaux.
Dans ces conflits armés, il y a une multitude de groupes armés qui opèrent. Souvent, ces groupes n’ont pas une connaissance suffisante des règles imposées par le droit international humanitaire. Mener un dialogue avec ces groupes est donc indispensable. Pour que le dialogue puisse être effectif, il est important de prendre en compte certains facteurs qui peuvent amener ces groupes à respecter le droit international humanitaire. Cela peut par exemple être la volonté de vouloir projeter une image positive au niveau national et international ou l’importance de bénéficier du soutien de la population civile. Actuellement, la Suisse s’engage pour un meilleur respect du droit international humanitaire par les groupes armés en Syrie et se réjouit que certains groupes aient fait des déclarations officielles consacrant leur engagement à respecter leurs obligations de droit international humanitaire et aient élaboré des codes de conduite.
Autre évolution dans le même contexte, depuis les années 2000, on a vu la « privatisation » de la guerre s’intensifier. Les activités d’entreprises militaires et d’entreprises de sécurités privées se sont développées très rapidement et il était affirmé qu’elles se déroulaient dans un premier temps dans un vide juridique. Auparavant les armées étaient étatiques, voilà qu’il s’agissait d’entreprises !
Pour répondre à ce défi, la Suisse a alors lancé, conjointement avec le CICR, un processus visant à clarifier les obligations des Etats en dans ce domaine. Ce processus a donné naissance au Document de Montreux qui est aujourd’hui soutenu par 42 Etats ainsi que par l’Union européenne. Ce processus a permis de clarifier et de rappeler les obligations des Etats en ce qui concerne les opérations des entreprises militaires et de sécurité privées pendant les conflits armés et de renforcer la protection des populations civiles dans ce contexte.
Troisième défi majeur que j’évoquerai : l’accès humanitaire. L’accès aux populations touchées est aujourd’hui souvent refusé par les parties ou empêché dans la pratique. Par ailleurs, dans les conflits armés contemporains, la sécurisation et le maintien des accès en vue d’aider et de protéger les civils s’avèrent de plus en plus difficiles. Promouvoir un accès humanitaire rapide et sans entrave est donc plus que jamais une priorité absolue.
A la lumière de ces défis, la Suisse a lancé en 2009, en collaboration avec d’autres partenaires, une initiative sur l’accès humanitaire en situations de conflit armé. L’objectif était de mettre des instruments pratiques à disposition des autorités nationales, des organisations internationales et des acteurs humanitaires sur le terrain. La Suisse a donc développé un manuel résumant les règles pertinentes du droit international et un guide contenant des directives à l’attention des travailleurs humanitaires dans le contexte de l’accès humanitaire. Elle a organisé le mois passé un séminaire à Amman avec les acteurs humanitaires opérant dans la région pour présenter une méthodologie qui permettrait d’assurer un accès humanitaire rapide et sans entrave tout en offrant des pistes de réflexion sur la manière de le maintenir. Il a été reconnu que ces instruments sont très utiles pour permettre et faciliter une approche structurée visant à améliorer l’accès aux victimes et ainsi atténuer certaines des difficultés d’obtenir l’accès humanitaire dans situations telles que l’Afghanistan, ou la Syrie .
Mesdames, Messieurs,
Comme ces exemples le montrent, les besoins d’agir et d’adapter les réponses du droit international humanitaire au monde d’aujourd’hui sont nombreux. La Suisse cherche activement à donner des réponses opérationnelles, pratiques et pragmatiques à ces défis.
Les plus grands enjeux ne résident pas tant dans la clarification ou le développement de nouvelles normes que dans la manière de mieux diffuser les règles existantes et de s’assurer qu’elles sont respectées par tous les acteurs. Donc aussi, mais pas seulement, par les acteurs étatiques.
La Suisse s’est aussi dotée d’une stratégie relative à la protection des civils afin de mener une politique de protection cohérente et efficace. La protection des civils concerne différents acteurs et les possibilités d’actions sont nombreuses. Cette stratégie a pour objectif d’identifier les instruments à disposition de la Suisse afin de renforcer son impact pour les victimes des conflits armés sur le terrain, mais aussi dans les enceintes multilatérales et au sein des organes de gouvernance des agences humanitaires. Avec cette stratégie, la Suisse espère renforcer les effets de son action, mais aussi encourager d’autres Etats à être plus actifs pour la protection des civils.
Par ailleurs, pour s’assurer que les auteurs présumés de violations du droit international sont traduits en justice, la Suisse s’engage également avec force dans la lutte contre l’impunité. Elle soutient le travail de la Cour pénale internationale.
Dans le cas syrien, une initiative suisse qui recueille aujourd’hui l’appui de 35 pays prévoit de demander au Conseil de sécurité de déférer le cas à la Cour pénale internationale. Les acquis récents dans le domaine de l’impunité sont certainement les développements les plus substantiels de ces dernières années en matière de mise en œuvre du droit international humanitaire.
Ces mécanismes n’interviennent qu’après que des violations ont été commises. Mais ce qui compte le plus est évidemment la prévention. Or on peut, ici aussi, compter sur un effet préventif si les crimes de guerre ou contre l’humanité sont punis de manière régulière devant des tribunaux nationaux, régionaux ou internationaux. C’est une des raisons de l’engagement actuel de la Suisse en Syrie : tenter de faire pression sur les auteurs d’atrocités en leur rappelant qu’il y aura un après. Et que cet après peut être pour les criminels de se retrouver dans le box des accusés à La Haye.
Cette action est importante mais là aussi, il faut faire plus dans le domaine de la mise en œuvre. Pour répondre à ce défi majeur, la Suisse a lancé, avec le CICR, une initiative diplomatique dont l’objectif est de définir des moyens concrets qui permettront d’améliorer le respect du droit international humanitaire et de renforcer le dialogue entre Etats à ce propos. A l’exception de la Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge qui a lieu tous les 4 ans, il n’existe en effet pas d’enceinte spécifique où les questions de droit international humanitaire sont discutées de manière régulière.
Le droit international humanitaire, au contraire d’autres branches de droit international public comme les droits de l’homme, ne dispose ni de véritable structure institutionnelle ni de mécanisme de suivi. Et les rares mécanismes de contrôle et de suivi prévus se sont révélés inadéquats.
Le 13 juillet 2012, la Suisse a donc organisé, avec le CICR, une première réunion à Genève avec les Etats intéressés. 71 ont répondu présent. Les participants ont reconnu le problème et on souhaité que le dialogue sur le renforcement du respect du droit international humanitaire soit renforcé.
Cette prise de conscience est très positive. La Suisse va maintenant s’assurer que ce dialogue deviendra plus régulier et systématique. Un groupe de travail et des consultations bilatérales doivent permettre d’identifier des idées concrètes et des solutions pragmatiques qui pourront être discutées lors d’une prochaine réunion des Etats intéressés en 2013. Il est intéressant de noter que le droit international humanitaire n’a par exemple ni organe de traités, ni procédure de rapport ou d’examen périodique universel comme c’est le cas dans le domaine des droits de l’homme. Il s’agit de voir, au regard des spécificités du droit international humanitaire, quel type de mécanisme pourrait renforcer son respect. Des solutions existent. Mais il est important de ne pas cheminer seuls et d’avancer avec les autres acteurs.
Mesdames et Messieurs,
Pour être complet, je dois ajouter que la Suisse n’oublie pas qu’en tant que Haute Partie contractante aux Conventions de Genève, elle a, elle aussi, l’obligation de mettre en œuvre et de diffuser le droit international humanitaire sur son propre territoire. En 2009, le Conseil fédéral, suivant en cela l’exemple de nombreux pays, a décidé d’établir un Comité interdépartemental du droit international humanitaire. La Suisse renforce ainsi encore son engagement en la matière avec l’appui de la Croix-Rouge suisse.
Mesdames, Messieurs,
« Humaniser la guerre » ces mots sont devenus réalité, un grand travail a été fait, un travail remarquable. Le droit international humanitaire est bien développé. Pourtant ce travail remarquable est aussi insuffisant. La guerre doit être davantage évitée; et lorsqu'elle ne peut être évitée, elle doit être davantage "humanisée.
En raison de l’évolution de notre monde et des formats des nombreux conflits qui le secouent, il reste beaucoup de travail pour améliorer sa diffusion, son application concrète sur le terrain et pour contrôler son respect. La Suisse veut s’engager très activement dans ces chantiers, elle en fait une priorité de sa politique extérieure. Car la politique extérieure, c’est la promotion de nos intérêts et c’est aussi la défense de nos valeurs. Ces valeurs qui font la réputation de notre pays, qui font que la Suisse est la Suisse et qu’elle est particulière. Sans le droit international humanitaire, elle ne serait pas tout à fait la Suisse. Et sans elle, le droit international humanitaire ne serait pas tout à fait ce qu’il est. Nous voulons que grâce à la Suisse, il devienne plus efficace et mieux diffusé.
L'aventure entre la Suisse et le droit international humanitaire va donc durer encore. Avec ce réalisme indispensable et sans la désillusion...
