Cooperazione internazionale: approcci flessibili per un mondo instabile

La cooperazione internazionale (CI) comprende gli aiuti umanitari, la cooperazione allo sviluppo e le attività di cooperazione economica, nonché le misure per promuovere la pace e rafforzare i diritti umani.

L’obiettivo generale della CI è combattere la povertà e promuovere lo sviluppo sostenibile nelle sue tre dimensioni: economica, ambientale e sociale. Per finanziare queste attività il Consiglio federale presenta al Parlamento un messaggio sulla strategia di cooperazione internazionale, insieme a una richiesta di crediti d’impegno che coprono un periodo di quattro anni. Ciò gli consente di pianificare l’impegno della Svizzera.

Sicurezza

La CI promuove la pace e la sicurezza e crea prospettive per le popolazioni locali. Nel 2022, nel quadro dello studio annuale sulla sicurezza condotto dal Politecnico federale di Zurigo, il 78% delle persone intervistate si è pronunciato a favore di un’intensificazione degli interventi di mediazione della Svizzera nei conflitti e il 68% si è detto convinto che la Confederazione dovrebbe puntare maggiormente sull’aiuto allo sviluppo.

Prosperità: come riconosciuto nella politica economica esterna, un’economia aperta e fortemente globalizzata è un fattore chiave per la prosperità della Svizzera quale Paese esportatore. Contribuendo all’incremento dei redditi e alla creazione di condizioni quadro favorevoli nei Paesi in via di sviluppo, la CI favorisce l’accesso delle imprese svizzere a nuovi mercati in queste realtà e, indirettamente, ha un effetto positivo sullo sviluppo economico del nostro Paese. 

Indipendenza

Il moltiplicarsi delle crisi e la rimessa in questione del quadro normativo internazionale hanno un impatto diretto sulla sicurezza e l’indipendenza della Svizzera a medio e lungo termine. Attraverso la cooperazione internazionale, l’impegno multilaterale e i buoni uffici, la Svizzera crea un clima di fiducia che le apre nuove opportunità. In questo modo, può difendere efficacemente la propria indipendenza e i propri interessi nella definizione delle regole internazionali. In veste di Paese neutrale che non ha stretto nessuna alleanza, ha infatti bisogno di partner nello scacchiere internazionale.

Far fronte alle sfide mondiali

Le sfide globali in settori quali l’ambiente, la migrazione, la sicurezza e la salute hanno un impatto anche in Svizzera (cambiamenti climatici, asilo, terrorismo, pandemie ecc.). I Paesi non possono affrontarle in modo isolato, bensì devono unire le forze oltre i confini nazionali. La loro azione congiunta contribuisce anche a preservare le basi vitali delle generazioni future in Svizzera.

Alternative alla migrazione irregolare

Attraverso il proprio impegno in Paesi poveri o in crisi, la Svizzera crea opportunità economiche, politiche e sociali negli Stati e nelle regioni di origine dei migranti, offrendo alternative a medio e lungo termine alla migrazione irregolare.

Ginevra internazionale

La cooperazione internazionale rafforza il profilo della Svizzera all’estero e aumenta l’attrattiva di Ginevra come sede di organizzazioni internazionali. La Ginevra internazionale contribuisce al PIL della Svizzera nella misura dell’1%. 

Benefici economici per la Svizzera

L’aiuto pubblico allo sviluppo (APS) ha ricadute economiche positive anche in Svizzera poiché stimola la domanda, per esempio in forma di acquisti di beni e servizi nel nostro Paese, e attività supplementari di imprese private o di ONG, e favorisce indirettamente l’acquisto di beni e servizi da parte di organizzazioni multilaterali presso imprese svizzere. 

Un impegno fruttuoso a lungo termine... 

Nell’ultimo mezzo secolo l’umanità ha realizzato progressi senza precedenti in termini di prosperità, salute, sicurezza e qualità di vita. La CI ha contribuito attivamente a questi sviluppi positivi. Numerosi studi scientifici dimostrano che l’aiuto pubblico allo sviluppo ha un effetto positivo sul tenore di vita, sulla prosperità, sulla produttività, sul buongoverno, sul sistema educativo e sull’assistenza sanitaria nei Paesi in via di sviluppo. Le evidenze sono numerose:

• 30 anni fa più del 35% della popolazione mondiale (1,8 mia. di persone) viveva in condizioni di estrema povertà; nel 2019 questa quota è scesa all’8,4% (648 mio. di persone); 
• la mortalità infantile è stata divisa per 2,5 dal 1990 a oggi e l’indice di copertura sanitaria universale è passato da 45 nel 2000 a 67 nel 2019;
• nel periodo 2012-2017 il reddito del 40% dei più poveri è aumentato, segno di una crescita inclusiva da cui hanno tratto maggiormente beneficio le persone più bisognose rispetto all’insieme della popolazione in 53 Paesi; 
• nel 2001, 64 Paesi erano classificati come a basso reddito; nel 2023 la cifra è scesa a 28. Nel 2000, 68 Paesi erano classificati come meno sviluppati; nel 2023 invece 46.

Il contributo della Svizzera

Questi progressi sono stati possibili anche grazie al contributo della Svizzera. Ecco alcuni esempi tratti dai rapporti intermedi e finali sull'attuazione del Messaggio sulla cooperazione internazionale 2021-2024.

Esempi di risultati raggiunti tra il 2020 e il 2022 grazie alla CI:

• 8,9 milioni di persone hanno beneficiato dell'accesso all'acqua potabile a prezzi accessibili.
• Più di 16,2 milioni di persone hanno beneficiato di misure di adattamento al cambiamento climatico e sono state evitate circa 69 milioni di tonnellate di emissioni di CO2.
• 1,3 milioni di persone hanno partecipato a programmi di formazione professionale.
• 510.000 posti di lavoro sono stati creati, mantenuti o migliorati (generazione di redditi più elevati, formalizzazione o condizioni di lavoro più dignitose).
• Il Corpo svizzero di aiuto umanitario ha effettuato 660 missioni in 73 Paesi.
• La Svizzera ha accompagnato e contribuito in modo significativo a 21 processi di pace (tra cui Colombia e Libia) e ha condotto negoziati di cessate il fuoco in sette Paesi (tra cui Myanmar e Nigeria).
• Tra il 2020 e il 2022, il 59% della spesa (3,7 miliardi di franchi) è stato destinato a progetti che promuovono l'uguaglianza di genere.

Progressi... messi a repentaglio negli ultimi anni

Dal 2020 il mondo ha vissuto grandi sconvolgimenti, tra cui la pandemia COVID-19, conflitti come la guerra in Ucraina, cambiamenti climatici e crisi economiche con profonde ripercussioni sanitarie, economiche e sociali. Per la prima volta da 30 anni a questa parte, nel 2020 la povertà estrema è tornata a crescere. Progressi promettenti in termini di sviluppo sostenibile si sono interrotti o hanno fatto segnare inversioni di tendenza.

Il contributo della Svizzera

In questo contesto, la cooperazione internazionale della Svizzera ha aiutato persone, gruppi e Stati a superare crisi e conflitti e a rafforzare la loro resilienza a lungo termine. Ha adattato con flessibilità i progetti e i programmi esistenti alle nuove circostanze e necessità, senza perdere di vista la prospettiva di lungo termine e il lavoro teso ad affrontare le cause profonde delle crisi. 

I quattro obiettivi sovraordinati risultano essere ancora pertinenti a fronte delle sfide attuali e di quelle che si profilano e vengono quindi ripresi anche nella nuova Strategia CI 2025–2028. 

• Sviluppo economico
  Le ripercussioni economiche della pandemia di COVID-19, l’aumento del costo della vita e la forte inflazione hanno colpito più duramente i Paesi a basso reddito. Le persone con un reddito basso e i gruppi svantaggiati della popolazione sono maggiormente a rischio di impoverirsi ulteriormente o di ricadere nella povertà. La CI ha quindi sostenuto la creazione di posti di lavoro dignitosi, ha contribuito al rafforzamento delle condizioni quadro e promosso il settore privato locale. 
• Ambiente
  Oltre un terzo della popolazione mondiale vive in un contesto fortemente compromesso dai cambiamenti climatici, che aggravano ulteriormente le vulnerabilità esistenti. Eventi meteorologici estremi, perdita di raccolti e penuria di acqua sono fenomeni sempre più frequenti che mettono a repentaglio la sicurezza alimentare di milioni di persone. Entro il 2025 metà della popolazione mondiale vivrà in zone con scarse risorse idriche. La CI ha quindi operato per promuovere lo sviluppo di sistemi alimentari sostenibili e resilienti. 
• Sviluppo umano
  Secondo le stime dell’ONU, 339 milioni di persone necessiteranno di assistenza umanitaria nel 2023, e circa 117 milioni saranno sfollate o apolidi: due tragici record negativi. La CI ha quindi implementato misure di prevenzione delle catastrofi per raggiungere le persone in situazioni di emergenza e consentire a migranti e sfollati in fuga dalla violenza di assicurarsi mezzi di sostentamento. La pandemia di COVID-19 ha avuto effetti devastanti sull’accesso ai servizi di base e ha ostacolato l’assistenza medica per esempio nel campo delle malattie tropicali e non trasmissibili come anche nell’ambito della salute sessuale e riproduttiva. La CI ha organizzato iniziative di sensibilizzazione per la prevenzione delle malattie non trasmissibili e intende rafforzare il proprio impegno in questo settore.
• Pace e buongoverno
  All’inizio del 2023 circa un quarto della popolazione mondiale viveva in zone interessate da conflitti. La guerra sferrata dalla Russia contro l’Ucraina ci ha fatto capire che anche in Europa la pace non può essere data per scontata. In vari contesti sono cresciute le tendenze autoritarie accompagnate da un’erosione dello Stato di diritto e la parità dei sessi resta un miraggio lontano a livello planetario. La CI si adopera per stabilire e garantire la pace, aiuta gli Stati a istituire sistemi di governance e difende i principi dello Stato di diritto. 

La CI è uno degli strumenti di politica estera che consentono alla Svizzera di rispondere alle sfide globali che le si presentano, come i cambiamenti climatici, le pandemie, i flussi migratori, la prevenzione e la risoluzione dei conflitti. La CI promuove valori che sono alla base della forza della Svizzera: lo Stato di diritto e la democrazia, l’economia di mercato, i diritti umani, la parità di genere, il dialogo, la solidarietà, l’integrazione delle minoranze e i principi umanitari. 

Si stima che nel 2023 necessiteranno di assistenza umanitaria 339 milioni di persone in 68 Paesi. Nel 2022 il numero di persone sfollate ha raggiunto la soglia dei 100 milioni. Gli effetti del riscaldamento globale comportano un aumento delle catastrofi naturali, sotto forma di incendi boschivi, uragani, inondazioni e siccità. In assenza di azioni concrete a favore del clima e dello sviluppo, la Banca Mondiale ritiene che entro il 2030 un numero di persone compreso tra 32 e 132 milioni potrebbe cadere nella povertà estrema per ragioni climatiche e stima in 216 milioni il numero di persone sfollate all’interno dei rispettivi Paesi all’orizzonte 2050.

A seguito di queste diverse crisi, un decimo della popolazione mondiale soffre la fame. Nel 2021 l’indice di democrazia ha fatto registrare il calo maggiore dal 2012 e la perdita di diritti ha interessato soprattutto le donne e le minoranze. Nei contesti di emergenza umanitaria, la violenza di genere colpisce fino al 70% delle donne e delle ragazze. In molti Paesi in via di sviluppo si sta delineando nuovamente una crisi debitoria sullo sfondo di nuovi scenari geopolitici. 

In un mondo globalizzato, i problemi economici, politici e sociali in una regione hanno presto un riverbero negativo anche all’esterno. Ecco perché è necessaria un’azione congiunta a livello internazionale.

La Svizzera si impegna sul lungo periodo e vuole consolidare i risultati ottenuti. Il quadro strategico relativo al periodo 2021-2024 si è rivelato pertinente, ha permesso di reagire in modo flessibile e agile alle crisi sopravvenute nel corso degli ultimi anni e di rispondervi in maniera coordinata e coerente, pur continuando a perseguire obiettivi a lungo termine. Per il quadriennio 2025-2028 si prevede quindi di mantenere i principali orientamenti strategici, adeguando gli approcci per affrontare le sfide attuali.

In concreto, si mantiene la rotta riprendendo

• i tre criteri di analisi: 1) i bisogni locali, 2) gli interessi a lungo termine della Svizzera e 3) il valore aggiunto della cooperazione svizzera nel confronto internazionale;
• i quattro obiettivi della strategia 2021-2024: 1) sviluppo umano, 2) sviluppo economico sostenibile, 3) clima e ambiente, 4) pace e buongoverno;
• le quattro regioni prioritarie: 1) Africa subsahariana, 2) Medio Oriente e Nord Africa, 3) Asia, 4) Europa dell’Est;
• la collaborazione con il settore privato e le nuove tecnologie.

Sono state aportate le seguenti modifiche legate al contesto attuale:

• aumento del credito d’impegno per l’aiuto umanitario;
• revisione dell’elenco dei Paesi prioritari che, oltre ai Paesi prioritari della cooperazione bilaterale allo sviluppo, include ora anche i Paesi colpiti da crisi umanitarie prolungate;
• attenzione particolare a determinate questioni, come la sanità e la democrazia;¨
• impegno multilaterale forte e focalizzato sulle sfide globali (pace, sicurezza, ambiente, nuove tecnologie ecc.);
• azioni vicine alle esigenze delle persone, la cui gestione è affidata, nei limiti del possibile, ad attori locali per assicurarne la pertinenza e la continuità nel tempo;
• valorizzazione delle competenze svizzere più richieste e riconosciute, in particolare in alcuni ambiti (federalismo, formazione professionale, ecosistemi alpini, innovazione tecnologica ecc.). Ciò significa promuovere un approccio che includa tutti gli attori svizzeri interessati: il mondo accademico, il settore privato, le ONG ma anche le amministrazioni pubbliche.

Con la nuova strategia, il Consiglio federale propone di mettere a disposizione della cooperazione internazionale quattro crediti d'impegno per un totale di 11,27 miliardi di franchi svizzeri per il periodo 2025-2028.

Nel 2022 il tasso dell’aiuto pubblico allo sviluppo (APS) è stato pari allo 0,60% (2021: 0,50%), un valore elevato dovuto principalmente alle conseguenze della guerra in Ucraina e in particolare ai costi legati all’accoglienza in Svizzera dei profughi ucraini (statuto S). Se si escludono i costi inerenti all’asilo, il tasso dell’APS/RNL è pari allo 0,43%. Per il periodo 2025-2028 risulta difficile fare una proiezione di questo tasso sia a causa della stima del Reddito nazionale lordo (RNL) sia , della volatilità dei costi relativi all’asilo, visto il contesto internazionale.

L’Ucraina è un Paese prioritario per la CI dal 1999 e l’impegno della Svizzera si fonda su partenariati e attività di lunga data.

La Svizzera si è immediatamente impegnata in Ucraina con la sua azione umanitaria. Dall’inizio del conflitto e fino al 31 dicembre 2023, la Svizzera ha contribuito con 2,75 miliardi di franchi, di cui 400 milioni in misure umanitarie e di cooperazione attraverso le tre unità responsabili (DSC, SECO e DPDU). La Svizzera ha inoltre intensificato la cooperazione bilaterale con la Moldavia, Paese confinante con l'Ucraina, per mitigare gli effetti della guerra e contribuire alla stabilità della regione.

La risposta della Svizzera al conflitto in Ucraina è duplice e la presente strategia prevede di stanziare 1,5 miliardi di franchi.

L'impiego dei fondi per il periodo 2025-2028, comprese le modalità di finanziamento e attuazione, sarà definito in un secondo momento in un programma congiunto per l'Ucraina (aiuto umanitario, cooperazione allo sviluppo, ricostruzione e promozione della pace, della democrazia e dei diritti umani) che sarà approvato dal Consiglio federale.

Il programma per l'Ucraina si baserà sui sette principi di Lugano:

1. Partenariato
2. Riforme
3. Trasparenza, responsabilità e Stato di diritto
4. Partecipazione democratica
5. Impegno Multi-stakeholder
6. Parità di genere e inclusione
7. Sostenibilità

Il programma si baserà inoltre sui seguenti elementi:

• Approccio bilaterale e multilaterale equilibrato: utilizzo di canali bilaterali e multilaterali appropriati per attuare il programma, tenendo conto della visibilità della Svizzera.
• Cooperazione con il settore privato per promuovere la ripresa economica: le imprese svizzere e ucraine devono essere coinvolte nei lavori.
• Utilizzo di diversi strumenti: per l'attuazione del programma saranno utilizzati contributi a fondo perduto, prestiti, partecipazioni azionarie e garanzie.
• Comunicabilità: i benefici delle attività devono essere comunicati, sia a livello nazionale che internazionale, per garantire che siano compresi e rintracciabili. Le attività devono riflettere le competenze svizzere ed essere rendicontate a livello internazionale.
• Strategia di uscita: qualunque sia l'esito della guerra, la Svizzera deve essere in grado di ritirarsi in modo ordinato. La situazione sarà riesaminata regolarmente.

La pandemia di COVID-19 ha richiesto una stretta collaborazione tra i Paesi per affrontare la crisi sanitaria globale.

La Svizzera ha contribuito con 460 milioni CHF alla lotta globale contro la pandemia, in particolare attraverso iniziative multilaterali che hanno permesso di sviluppare nuovi metodi diagnostici a prezzi accessibili e di distribuire quasi 1,8 miliardi di dosi di vaccino a 87 Paesi a basso o medio reddito. Ha inoltre sostenuto la fornitura di beni di prima necessità agli ospedali, principalmente in Asia. Oltre agli interventi per gestire la crisi sanitaria, la Svizzera ha permesso di realizzare progetti di insegnamento a distanza per i bambini. L’economia locale di regioni fortemente toccate da questa crisi (Perù, Tunisia e Albania) è stata rafforzata grazie a programmi di stabilizzazione fiscale, finanziaria e monetaria della SECO. Il Fondo d’investimento svizzero per i mercati emergenti (SIFEM) ha investito nelle attività di una società africana che produce vaccini anti-COVID-19.

La Strategia CI 2025–2028 pone l’accento anche sulla salute e i suoi fattori determinanti allo scopo di prevenire le crisi sanitarie. A medio termine sostiene le campagne in materia di salute pubblica e igiene, come pure il rafforzamento delle funzioni che rendono un sistema sanitario resiliente e capace di prevenire e gestire le crisi. A lungo termine promuove la creazione di ambienti di vita sani, in grado di mantenere le persone in buona salute e di evitare malattie come le zoonosi.

Il contributo della cooperazione internazionale alla prevenzione delle cause dello sfollamento forzato e della migrazione irregolare è triplice.

• A breve termine la cooperazione internazionale contribuisce a ridurre le cause degli sfollamenti forzati, a migliorare le condizioni di vita degli sfollati e a proteggere i profughi nei Paesi di prima accoglienza.
• A medio termine mira a creare prospettive sul posto per offrire alternative alla migrazione irregolare e a individuare le migliori soluzioni possibili per l’integrazione di migranti e sfollati forzati nei Paesi in via di sviluppo.
• Nel lungo periodo lavora sulle cause profonde della migrazione irregolare, quali la povertà, il mancato accesso ai servizi di base, i conflitti armati, il malgoverno o i danni all’ambiente, nello specifico le conseguenze dei cambiamenti climatici.

Legame strategico tra cooperazione internazionale e politica migratoria: in concreto si prevede di rafforzare questo legame strategico agendo su tre livelli.

• A livello politico la migrazione è un tema che deve essere affrontato sistematicamente durante le consultazioni politiche. Il Consiglio federale si adopera soprattutto per concludere nuovi accordi e partenariati in materia di migrazione.
• Dal punto di vista geografico, il tema della migrazione viene sistematicamente integrato nei programmi di cooperazione della Confederazione. Una maggiore flessibilità finanziaria consentirà alla Svizzera di sfruttare meglio le opportunità nel campo della politica migratoria, anche al di fuori dei Paesi prioritari.
• Sul piano tematico, i programmi della cooperazione internazionale tengono conto della migrazione e dello sfollamento forzato, per esempio nel quadro di progetti incentrati sulla prevenzione, la protezione e l’integrazione delle persone migranti nei loro Paesi d’origine, o sulla creazione di opportunità economiche, politiche e sociali.

Clima e ambiente sono uno dei quattro obiettivi principali della CI 2025-2028. Gli effetti dei cambiamenti climatici colpiscono più duramente i Paesi in via di sviluppo e le popolazioni a basso reddito. D’altro canto, i Paesi a medio reddito sono destinati a vedere aumentare in maniera massiccia le loro emissioni di gas serra. Di fronte a queste sfide, la Svizzera si impegna a vari livelli.

• Adattamento e mitigazione
  La Svizzera da un lato rinforza la resilienza dei Paesi in via di sviluppo con metodi di adattamento efficaci e dall’altro contribuisce alla riduzione delle emissioni di gas serra attraverso misure di protezione del clima (per esempio: sviluppo urbano a ridotte emissioni di CO2).
• Riduzione dei rischi
  La CI sostiene anche le misure di riduzione dei rischi al fine di proteggere le popolazioni e limitare le perdite economiche, e contribuisce alla preservazione della biodiversità, degli ecosistemi e dei servizi connessi.
• Partecipazione bilaterale e multilaterale
  La Svizzera partecipa inoltre ai negoziati internazionali in materia di cambiamenti climatici. Collabora con i governi e le istituzioni finanziarie per garantire il raggiungimento degli obiettivi dell’Accordo di Parigi.

La Strategia CI 2025–2028 pone inoltre l’accento su tre obiettivi specifici per affrontare le sfide dei cambiamenti climatici: 1) lotta contro la fame, 2) utilizzo sostenibile delle risorse idriche, e 3) transizione energetica.

In totale, la CI svizzera contribuisce con 1,6 miliardi di euro nei quattro anni agli obiettivi finanziari per il clima. L’impegno finanziario della CI è complementare ad altri stanziamenti, quali il credito d’impegno per l’ambiente globale 2023-2026 (oggetto del Consiglio federale 22.060) approvato dal Parlamento l’8 marzo 2023 o ulteriori fondi che saranno messi a disposizione in futuro.

Quattro regioni prioritarie. La Svizzera si concentrerà su quattro regioni prioritarie che presentano i maggiori bisogni, che sono al centro degli interessi della Svizzera e in cui le attività di cooperazione internazionale possono generare un valore aggiunto:

• Africa subsahariana
• Medio Oriente e Nord Africa
• Asia
• Europa dell’Est

Nella cooperazione bilaterale allo sviluppo, la DSC ha ridotto il suo impegno a lungo termine da 35 a 34 Paesi prioritari. La SECO mantiene il suo impegno nei 13 Paesi prioritari della strategia 2021-24, ad eccezione della Colombia, dove prevede di orientarsi verso altri tipi di cooperazione economica e di uscire dalla CI entro la fine del 2028. Il Marocco diventa un Paese prioritario.

Il mandato di aiuto umanitario è universale. Sebbene non sia possibile prevedere la risposta ai disastri (terremoti, inondazioni, carestie, colera, ecc.) per il periodo 2025-2028, è chiaro che molte delle cosiddette crisi prolungate richiedono un impegno umanitario per diversi anni.

La politica di pace è gestita in modo flessibile e agile, in modo da avere un margine di manovra per adattarsi e cogliere le opportunità. Il piano prevede di concentrarsi su un massimo di 20 contesti.

Gli aiuti umanitari, le attività multilaterali o i programmi globali (clima e ambiente, acqua, migrazione, salute e alimentazione), così come le misure per promuovere la pace e i diritti umani, manterranno un mandato universale. Pur concentrandosi sulle quattro regioni prioritarie, saranno impiegati anche al di fuori di esse.